Con un documento di consultazione pubblicato a inizio luglio, la Commissione Europea invita imprese, accademici, cittadini e portatori di interessi più in generale a esprimersi su una questione centrale per la politica climatica euro-unitaria: l’estensione del Meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere (c.d. CBAM).
L’iniziativa – guidata dalla Direzione generale della Fiscalità e dell’Unione doganale (DG TAXUD) – si concentra su tre direttrici: includere nel CBAM nuovi prodotti “a valle” della catena di approvvigionamento, rafforzare le misure contro l’elusione e aggiornare le norme sull’energia elettrica importata.
L’obiettivo è quello di raccogliere opinioni qualificate per orientare una proposta legislativa attesa entro la fine del 2025. Si tratta, in sostanza, di aprire un confronto ampio e informato sul modo in cui il CBAM può evolversi per diventare uno strumento ancora più efficace nella lotta ai cambiamenti climatici e nella tutela dell’industria europea.
Il contesto
Nel 2023, con il Green Deal come bussola politica, l’Unione Europea ha introdotto un meccanismo innovativo per difendere l’ambiente e l’industria europea: il Carbon Border Adjustment Mechanism, meglio noto come CBAM. In altre parole, si tratta di uno strumento congegnato per evitare che le imprese trasferiscano la produzione in Paesi dove inquinare costa meno, eludendo così gli sforzi climatici richiesti dentro i confini europei.
Il fenomeno, noto come rilocalizzazione delle emissioni (o carbon leakage), avviene quando la pressione fiscale sulle emissioni spinge le aziende a delocalizzare, o quando il mercato interno viene invaso da prodotti più inquinanti ma più economici, realizzati altrove. Per contrastarlo, il CBAM impone un “prezzo del carbonio” anche alle merci importate da fuori UE, allineandolo a quello che pagano i produttori europei all’interno dell’EU ETS – noto come il sistema di scambio delle quote di emissione.
Oggi, questo meccanismo si applica a sei settori chiave: cemento, acciaio, alluminio, fertilizzanti, energia elettrica e idrogeno. Ma la Commissione Europea guarda già oltre. L’articolo 30 del regolamento (UE) 2023/956 prevede infatti la possibilità di estendere il CBAM anche ai prodotti cosiddetti “a valle” della filiera: beni finiti o semilavorati che incorporano materiali già soggetti al meccanismo.
Il criterio per l’estensione? Triplice: rischio reale di rilocalizzazione, impatto ambientale delle emissioni incorporate e fattibilità tecnica del monitoraggio. Non a caso, questa nuova consultazione pubblica lanciata da Bruxelles guarda con particolare attenzione a settori ad alta intensità di acciaio e alluminio, come la metallurgia, e si inserisce nel quadro del piano d’azione europeo per la siderurgia.
La proposta mira anche a rafforzare la lotta all’elusione del CBAM e a risolvere alcune criticità legate al calcolo delle emissioni per l’energia elettrica importata, soprattutto per quanto riguarda l’uso di valori predefiniti, spesso poco rappresentativi degli sforzi di decarbonizzazione nei Paesi terzi.
Il problema.
La rilocalizzazione delle emissioni al momento non esita a fermarsi. Se da un lato il CBAM ha iniziato a chiudere le porte all’inquinamento “importato” nei settori di base, dall’altro resta aperta una via per così dire “secondaria”: quella dei prodotti finiti o semilavorati, fabbricati utilizzando materiali soggetti al CBAM ma realizzati altrove, dove inquinare costa meno.
È il cosiddetto carbon leakage a valle: un rischio concreto che i costi del carbonio imposti sui materiali di base in Europa spingano i produttori a spostare le fasi successive della produzione – spesso le più energivore – in Paesi terzi. Ciò provoca tuttavia il risultato di prodotti ad alta intensità di carbonio che rientrano nel mercato UE sotto forma di merci a valle, sfuggendo così al controllo e al contributo ambientale previsti dal CBAM.
La questione non è solo teorica. È stata rilevata con chiarezza nel piano d’azione europeo per la siderurgia e in numerosi confronti con le parti interessate. Allo stesso modo, preoccupa anche il fenomeno dell’elusione: imprese che operano modifiche minime ai materiali soggetti al CBAM fuori dall’Unione –quanto basta per farli rientrare in una categoria esente – e poi li riesportano in Europa come se nulla fosse. Una scorciatoia che mina alle basi l’intelaiatura del meccanismo.
Ma non finisce qui. Un ulteriore nodo riguarda l’energia elettrica. A differenza di altri beni CBAM, qui il calcolo delle emissioni si basa su un valore predefinito, costruito su uno scenario di produzione da fonti fossili. Questo approccio, pur allineato ai meccanismi di prezzo europei, penalizza quei Paesi terzi che stanno effettivamente decarbonizzando la propria rete elettrica. In teoria, è possibile dichiarare le emissioni effettive. In pratica, però, tra vincoli su contratti di acquisto, congestione della rete e complicazioni tecniche nella verifica della capacità, farlo è quasi impossibile.
La conseguenza è un freno agli sforzi verdi oltreconfine e una distorsione degli incentivi nel commercio internazionale. È proprio per affrontare questi tre nodi – rilocalizzazione a valle, elusione, e limiti nel riconoscimento delle energie pulite – che la Commissione propone un’estensione mirata del CBAM, rendendolo più completo, più equo e, soprattutto, più efficace.
Il fondamento legale
Dal punto di vista giuridico, l’Unione Europea è pienamente nel suo campo d’azione. A sancirlo è l’articolo 192 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), che attribuisce alle istituzioni europee la competenza di adottare misure per la tutela dell’ambiente e per contrastare i cambiamenti climatici.
In altre parole, la proposta di estendere il CBAM – pur ambiziosa e potenzialmente impattante a livello globale – poggia su basi solide dal punto di vista normativo. L’ambiente è, a tutti gli effetti, una materia su cui l’UE ha la competenza per legiferare, anche quando si tratta di politiche fiscali transfrontaliere come quella sul prezzo del carbonio.
Gli obiettivi dell’UE
L’Unione Europea è l’unico soggetto in grado di agire con forza e coerenza su un meccanismo come il CBAM, che equipara il costo del carbonio tra produzione interna e importazioni. Per questo, Bruxelles ha avviato un processo di revisione che mira ad ampliare l’ambito d’applicazione del regolamento, affrontando tre nodi cruciali: rilocalizzazione delle emissioni a valle, elusione del sistema e regole poco efficaci sull’energia elettrica.
Tre priorità strategiche
Gli obiettivi della nuova fase sono:
- fermare la rilocalizzazione a valle, evitando che le imprese spostino le lavorazioni successive in Paesi meno attenti al clima;
- chiudere le scappatoie, rafforzando le misure contro l’elusione tramite trasformazioni minime o operazioni opache lungo la filiera;
- riformare le regole sull’energia elettrica, rendendole più accessibili e in linea con le reali emissioni nei Paesi terzi.
L’intervento ipotizzato è una revisione legislativa del regolamento (UE) n. 2023/956, con l’estensione del CBAM a nuovi prodotti e una revisione dei metodi di calcolo per le emissioni legate all’energia.
La selezione dei beni da includere seguirà criteri già collaudati: rischio reale di rilocalizzazione, impatto emissivo incorporato e fattibilità tecnica dei controlli. Sul fronte dell’elusione, si pensa a nuove obbligazioni di trasparenza sulla tecnologia di produzione. Per l’energia elettrica, si valuta un aggiornamento dei parametri di emissione, la semplificazione degli accordi di fornitura e una revisione dei requisiti tecnici sulla rete.
Gli impatti attesi
Secondo la Commissione, l’ampliamento del CBAM dovrebbe generare benefici ambientali chiari, spingendo anche i Paesi terzi verso politiche climatiche più rigorose. Dal punto di vista economico, l’aumento dei costi per produttori e consumatori sarà contenuto, ma variabile a seconda dell’intensità emissiva delle merci. Ci saranno inevitabilmente costi amministrativi e di adeguamento per le imprese e le autorità, bilanciati però da nuove entrate per il bilancio UE.
Anche le misure antielusione rafforzeranno la legittimità del meccanismo e la sua accettazione sociale. Quanto all’energia elettrica, si prevede che le nuove regole possano stimolare l’importazione di energia più verde a prezzi più accessibili per le imprese europee.
Una consultazione per decidere il futuro
Per calibrare al meglio la riforma, è in corso una valutazione d’impatto che analizzerà effetti su emissioni, commercio, PIL, prezzi al consumo e carichi amministrativi. I risultati terranno conto delle opinioni raccolte attraverso una consultazione pubblica, aperta per otto settimane sulla piattaforma “Di’ la tua”.
Il confronto coinvolge una platea ampia: imprese, associazioni industriali, ONG, università, dogane, sindacati. L’obiettivo è trovare un punto di equilibrio tra sostenibilità ambientale e praticabilità economica. Questa fase di ascolto si aggiunge a una consultazione mirata già svolta nel 2024 e al dialogo continuo tra la Commissione (DG TAXUD) e i principali portatori di interessi.